Административно-территориальное деление: от Руси до современной России




Скачать 130.35 Kb.
НазваниеАдминистративно-территориальное деление: от Руси до современной России
Дата конвертации02.01.2013
Размер130.35 Kb.
ТипДокументы

Глава 22. Административно-территориальное деление: от Руси до современной России



При смене общественной формации Российского государства изменялось и его адми­нистративно-территориальное деление, причем преемственности в решении данного вопроса не было. Напротив, старое полностью отвергалось, а каждый очередной ре­форматор стремился реализовать свое видение внутреннего устройства страны и в соответствии с ним организовывал управление подведомственными территориями (регионами). И тем не менее при каждой очередной реформе “старое” все-таки про­никало в “новое”, на протяжении длительного времени проявлялось в системах рас­селения, оказывало определенное воздействие на многие стороны жизни общества.

Основные единицы административно-территориального деления страны отвеча­ют мезоэкономическому уровню территориальной организации общества. В царской России основными единицами административно-территориального устройства (мезорегионов) были генерал-губернаторства, губернии, области и самостоятельные ок­руга. В РСФСР — это автономные республики, края, области, а также автономные области в составе краев и автономные округа в составе областей. В нынешней РФ мезорегионами являются 21 республика (в составе РФ), 6 краев, 49 областей, 1 авто­номная область, 10 автономных округов и 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), т.е. 89 субъектов РФ. Во всех этих административно-территори­альных единицах есть органы управления.

В низовых административно-территориальных единицах (микрорегионах) кон­центрируются контакты индивидуумов друг с другом, а также с предметами и ору­диями труда в рамках суточного цикла жизнедеятельности. В царской России уезды, отделы, городские районы, а в сельской местности — волости; в РСФСР — областные и городские административные районы, сельсоветы. В современной РФ к микрорегионам относятся муниципальные образования (территории), где организу­ется местное самоуправление: части городов, городские и сельские поселения, сово­купность сельских поселений и другие территории. Границы их определяются и из­меняются с учетом мнения населения и в соответствии с законодательными актами субъектов РФ.

158 Дробление и консолидация Руси


В IX в. важнейшим политическим и экономическим центром формиро­вания государственности Древней Руси была Ладога (с XVIII в. извест­на как Старая Ладога). Возникновение этого древнейшего русского по­селения на Северо-Западе России относится к 750-м гг. Лишь в конце Х в. Ладога теряет свое значение, уступая его Новгороду.

В XI в. возвысилась Киевская Русь. Ее великие князья стремились к сближению с западноевропейскими этносами.(255)1 Великий князь Владимир окрестил народы Руси.(255-256) Ярослав Мудрый, раздав землю сыновьям, раздробил страну на уделы: Владимиро-Суздальское княжество, Галицко-Волынское княжество и т.д. Некоторым особняком стояли Новго­родская феодальная республика и г. Псков. Каждое из княжеств, по су­ществу. являлось самостоятельной самоуправляющейся территорией со специфическим укладом государственного управления.

В дроблении Древней Руси на уделы проявлялось желание правите­лей сделать государственно-территориальное устройство похожим на западноевропейское. Однако подобная западноевропейской феодаль­ная система на Руси формировалась в то время, когда западные прави­тели уже пытались интегрировать экономику как внутри своих стран, так и на межгосударственном уровне. Такая разнонаправленность в ре­шении вопросов национально-государственного образования обуслов­лена несовпадением этногенетических фаз: этносы Древней Руси толь­ко формировались, а этносы Западной Европы находились уже в фазе пассионарного перегрева, т.е. в обстановке конфликтов, борьбы, войн. Эти “возрастные” (в смысле этногенеза) различия этносов, естествен­но, не могли не сказаться на их взаимоотношениях.

Сближение Руси с западноевропейскими странами сдерживалось не только временным смещением фаз этногенеза и различиями в характе­ре и уровнях экономического развития, но и спецификой геополитичес­кого положения, а именно: русские князья для защиты своих земель от угрозы нападений с запада были вынуждены входить в альянс с монголо-татарами со стороны Великой степи. Это “буферное” положение страны сохранялось в течение двух столетий. Оно стало одной из глав­ных причин расхождения исторических путей. Западной и Восточной Европы, формирования для каждой из них качественно разных условий и предпосылок последующего развития.

Период монголо-татарского господства косвенно предопределил об­разование централизованного Российского государства, вхождение зе­мель (княжеств) в Московское княжество как отдельных администра­тивно-территориальных единиц. В рамках этого объединения появилось государство, в котором сперва завершилось формирование русского эт­носа, а затем, по мере расширения границ и усиления интеграционных тенденций, — и формирования российского суперэтноса.

159 Внутреннее устройство Российской империи


Жесткая централизованная модель внутреннего устройства всегда была характерна для России. Она не ослабла и после осуществления Петром I (начиная с 1708 г.) ряда реформ по административно-территориальному делению страны. Сначала страна была разделена на восемь, затем на де­сять губерний.(256) Каждая губерния разделялась на провинции, а те в свою очередь — на уезды.(256-257) К каждой губернии были приписаны полки, содер­жание и комплектование которых было делом созданных для этого тер­риториальных единиц. Кроме функций военного значения администра­тивно-территориальное деление при Петре I служило целям упорядо­чения организации местного управления, упрощало сбор податей и на­логов, рассматривалось как инструмент реализации крупномасштабных внутриполитических и хозяйственных задач государства.

Петровские губернии просуществовали почти 70 лет — до 1775 г. После Крестьянской войны 1773-1775 гг. по указу Екатерины II были образованы 40 более мелких по численности населения губерний — от 300 до 400 тыс. душ мужского пола. Каждая губерния делилась на уезды — от 20 до 30 тыс. душ мужского пола. Главная цель реформы Екатерины II — “заведение лучшего порядкам, т.е. усиление админи­стративного аппарата на местах.

В последующий период истории Российской империи количество губерний возрастало (в основном за счет приращения территории). Одновременно вносились некоторые изменения в структуру админи­стративно-территориального деления. Наиболее значительное измене­ние произошло в 1861 г. — появились волости как части уездов. Во­лость стала низовой административной единицей сословного крестьян­ского управления. По окраинам империи были созданы 14 областей особого военно-полицейского надзора. Крупные административные единицы — генерал-губернаторства — объединяли несколько губерний и областей. К 1913 г. количество губерний возросло до 68 (без Польши и Финляндии). Если из состава бывшей Российской империи вычле­нить территорию современной Российской Федерации, то в ее пределах насчитывалось 36 губерний, 376 уездов, 10 606 волостей.

В целом система административно-территориального деления Рос­сийской империи представляла собой весьма сложную иерархическую конструкцию. В ней пытались максимально возможно отразить специ­фические черты страны, включая национальные особенности. Так, если при установлении губернских границ ареалы расселения народов не принимались во внимание, то на уровне уездов этот фактор становился практически главным. Особенно пестрой была картина административ­но-территориального деления в пределах Кавказа, где имели место такие специфические единицы административно-территориального устройства, как наместничество, отделы и округа, а также в Средней Азии (ханство, эмират). После Февральской революции 1917 г. Временное правительстве приступило к работе по изменению административно-территориально­го устройства страны, назвав этот вопрос первоочередным, требующим безотлагательного решения.(257) Петросовет внес предложение образовать в составе России 13 крупных областей.(257-258) В основу выделения областей были положены следующие принципы: экономическая специфика тер­ритории, национальный состав населения, разграничения функций ор­ганов власти Советов. Однако работа, начатая Временным правительст­вом в этом направлении, в силу известных событий осталась не завер­шенной.


160 Внутреннее устройство СССР и РСФСР


С первых лет советской власти проблема государственно-территори­ального устройства была поставлена во главу угла партийных и прави­тельственных решений. Первоочередная задача — определение статуса республик, образовавших Советский Союз. И.В.Сталин считал, что республики должны войти в состав России на правах автономий, а В.И. Ленин настаивал на предоставлении республикам самых широких прав, вплоть до отделения, т.е. свободного выхода из состава Союза. Ленинские идеи взяли верх.

Туркменская, Узбекская, Молдавская, Карело-Финская, Латвийская, Литовская, Эстонская. В 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карело-Финскую Автономную Советскую Со­циалистическую Республику, остальные 15 республик составляли СССР вплоть до его распада в 1991 г. Республики были весьма не равнозначны как по территории и численности населения, так и по экономическому потенциалу, но конституционные права были одина­ковы для всех республик.

Административно-территориальное деление в республиках сильно различалось. Самая сложная структура была в РСФСР: 16 АССР, 6 краев, 5 автономных областей, которые входили в состав краев, 49 об­ластей, 10 автономных округов (в составе областей и Красноярского края). В других союзных республиках автономные республики сущест­вовали в Азербайджане, Грузии, Узбекистане, Таджикистане. Белорус­сия, Казахстан, Киргизия, Украина, Туркмения имели только област­ное деление. В остальных республиках (Молдавия, Латвия, Литва, Эс­тония) деления на области не было, а выделялись города и администра­тивные районы.(259)

В марте 1921 г. были утверждены основные положения образова­ния и установления границ административно-хозяйственных районов, в которых был предусмотрен учет следующих факторов при обособле­нии административно-территориальных единиц: численность населе­ния, национальный состав, размещение промышленности, тяготение населения к промышленно-распределительным пунктам, направление и характер путей сообщения, роль индустриальных центров в освоении территории.(259-260) В порядке эксперимента первоначально были созданы крупная Уральская область (1923) и два края — Юго-Восточный и Се­веро-Кавказский (1924).

Специально для территории РСФСР 14 января 1929 г. было приня­то Постановление ВЦИК “Об образовании на территории РСФСР ад­министративно-территориальных объединений краевого и областного значения”. Этим постановлением упразднялось прежнее губернское де­ление территории, а вместо них были созданы области и края. Области разделялись непосредственно на низовые административные районы, а края помимо районного состава включали в себя автономные образова­ния — автономные области и национальные округа (с 1976 г. — авто­номные округа).

При осуществлении любого изменения административно-террито­риального деления обязательно подчеркивалась первоочередность ин­тересов развития народного хозяйства. Так, в период коллективизации сельского хозяйства были упразднены округа с целью максимального приближения партийно-советского и хозяйственно-кооперативного аппарата к низовому району. Это новшество не коснулось националь­ных округов малочисленных (в то время говорили “малых”) народов Крайнего Севера. Примерно в то же время некоторые большие облас­ти и края были разукрупнены “для обеспечения оперативности управ­ления хозяйством”. Особый период в отношениях государства и территории — 1957-1965 гг., когда управление промышленностью осуществлялось по тер­риториальному принципу — были сформированы экономические адми­нистративные районы (совнархозы). Первоначально в состав совнархо­за включалось по несколько областей (краев, АССР), общее число сов­нархозов составляло 47. Затем произошло разукрупнение совнархозов, их число было доведено до 105 (в целом по СССР), границы совнархо­зов и единицы административно-территориального деления во многих случаях совпадали. В этот период управление действительно было при­ближено к производству, возросла комплексность хозяйства, уменьши­лась дальность перевозок. Вместе с тем налицо были и недостатки: за­медлились темпы научно-технического прогресса, ослабла специализа­ция хозяйства регионов.(260)

Упразднение совнархозов не коснулось административно-террито­риального деления в РСФСР — оно просуществовало неизменным до начала 1990-х гг. Последние изменения произошли в 1950-х гг., когда были образованы три новые области (Белгородская, Липецкая, Мага­данская) и упразднены пять областей (Арзамасская, Балашовская, Ве­ликолукская, Каменская и Нижнеамурская).

161 Внутреннее устройство Российской Федерации


В период ослабления государственности на рубеже 1980—1990-х гг. на­чалось фактически стихийное преобразование государственно-террито­риального устройства СССР, а после его распада — России, т.е. той части, которая входила в состав СССР под названием РСФСР.(261) Бывшие автономии, никогда ранее не обладавшие признаками государственнос­ти, стали переводить себя на более высокий уровень административно-территориального устройства. Так, бывшая Татарская АССР объявила себя Союзной республикой Татарстан (в составе СССР), Чечено-Ин­гушская АССР первоначально распалась на две республики — Чечен­скую и Ингушскую (в составе РСФСР, затем РФ), а вскоре одна из них (Чечня — Ичкерия) объявила о своем полном суверенитете.(261-262)

В постперестроечный период все автономные образования стали преобразовывать себя в суверенные государства с президентами, парла­ментом и прочей атрибутикой и символикой. При этом процесс преоб­разований шел так быстро, что отдельные территории за короткое время шагнули на несколько ступеней вверх по административно-тер­риториальной “лестнице”. Так, бывшая Горно-Алтайская автономная область, где численность населения в 1,5-2 раза меньше, чем, например, в любом из 13 административных районов Санкт-Петербурга, сперва стала Горно-Алтайской АССР, потом — Горно-Алтайской ССР, затем — Республикой Горный Алтай и, наконец, Республикой Алтай, одним из субъектов Федерации.

Поправкой к Конституции РСФСР от 14 мая 1991 г. Россия отказа­лась от термина “АССР” и заменила его другим — “республика в соста­ве РСФСР”. Позднее такой же статус приобрели и бывшие автономные области (кроме одной — Еврейской АО), входившие до того в состав краев, а теперь “надевшие” на свои “узкие плечи” суверенный “мун­дир”. Таким образом, если Российская империя, на базе которой образо­вался Советский Союз, была единым централизованным государством, сформировавшимся в процессе активной экономической, военной и по­литической деятельности России на протяжении длительного истори­ческого периода, то теперь усилиями недальновидных “реформаторов” вслед за СССР рушится оставшаяся часть бывшей великой страны.

Все субъекты Федерации (их 89) можно поделить на три основные категории. Первая категория — это суверенные республики, обладаю­щие всей полнотой государственной власти: Республика Адыгея, Рес­публика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Рес­публика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Рес­публика, Республика Калмыкия — Хальмг Тангч, Карачаево-Черкес­ская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республип Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Респуб­лика Северная Осетия — Алания, Республика Татарстан, Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Рес­публика (Ичкерия), Чувашская Республика — Чаваш республики.

Вторая категория субъектов РФ — политико-территориальные об­разования — края (Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Примор­ский, Ставропольский, Хабаровский), области (49 областей — их мы назовем в последующих главах при конкретной характеристике каждо­го субъекта РФ), города федерального значения (Москва, Санкт-Петер­бург).(262)

Третья категория — национально-территориальные образова­ния — автономная область (Еврейская) и автономные округа (Агин­ский Бурятский, Усть-Ордынский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Ко­рякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Ханты-Ман­сийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий). Все округа, кроме Чукотского, входят в состав области или края, являясь, таким образом, субъектами РФ и области (края), в пределах которой распо­ложены.

Казалось бы, субъекты Федерации должны обладать равными пра­вами (в этом суть федеративного устройства), однако на самом деле в РФ далеко не так. Политическое неравноправие субъектов Федерации закреплено в конституциях суверенных республик, а также в договорах о разграничении ведения между центром и регионами. В соответствии с ними в отдельных республиках (например, в Татарстане, не говоря уже о Чечне) созданы такие властные структуры, которые, по существу, не имеют отношения к органам власти России. Так, вопреки Конституции РФ в их исключительном ведении находятся вопросы владения, поль­зования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природ­ными ресурсами.


162 Недостатки организации субъектов РФ

На основе приведенных выше фактов можно однозначно сделать вывод о том, что существующая в России система государственно-территори­ального устройства и административно-территориального деления не­совершенна. Перечислим основные недостатки:

субъектам РФ свойствен различный фактический статус, в том числе государственно-правовой;

слишком велико число субъектов как единиц управления в расче­те на один управленческий центр;

численность населения в расчете на один субъект в среднем не­значительна (сравнение: в Бразилии на один субъект приходится 5,1 млн человек, в США — 4,7 млн человек, в России — 1,9 млн человек);

среди субъектов РФ есть слаборазвитые территории, в десятки раз уступающие по уровню экономического и социального развития другим регионам;

в Москве и Санкт-Петербурге находятся правительства разных субъектов РФ (Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области);

территории местного самоуправления совершенно разнокачественные по своим размерам, населению, на них возникает разномасштабная, калейдоскопичная совокупность новых территориальных образо­ваний без четких субординационных функций.(263)

Естественно, несовершенство территориальной структуры порож­дает стремление к ее пересмотру. Не обосновывая здесь конкретные варианты нового государственно-территориального устройства и адми­нистративно-территориального деления, отметим только, что решать этот вопрос нужно крайне осторожно, чтобы не инициировать новую волну сепаратизма. Мы полагаем, что в основу процессов развития фе­дерализма должны быть положены объективные принципы региональ­ной интеграции, тенденции которой сегодня наметились в рамках со­зданных восьми ассоциаций экономического взаимодействия субъек­тов РФ.

Юридической основой образования ассоциаций экономического взаимодействия административно-территориальных единиц явился Указ Президента России от 11 ноября 1991 г. № 194 “Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы”. Данным Указом Президент обязал Правительство Российской Федерации поддержать инициативу территорий и создать условия, необходимые для формирования и раз­вития региональных ассоциаций экономического взаимодействия с целью отработки новых методов управления народным хозяйством в условиях децентрализованной экономики и рыночных отношений, вы­работки процедуры принятия совместных решений по вопросам разви­тия национально-государственных, национально-территориальных и административно-территориальных образований и методам социаль­ной защиты населения при переходе к рынку.

содержание

1 Здесь и далее в скобках указаны страницы в первоисточнике. (М.Е.)

Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Регионоведение: Учебник.- М.: Гардарики.2002.- 384 с.

Добавить документ в свой блог или на сайт

Похожие:

Административно-территориальное деление: от Руси до современной России icon2. Административно-территориальное деление, депутатский корпус
Административно-территориальное деление, депутатский корпус Количество советов 7, в них депутатов 168, в том числе

Административно-территориальное деление: от Руси до современной России iconСодержани е
Административно-территориальное деление Красноярского края в XVII начале XX вв

Административно-территориальное деление: от Руси до современной России iconАдминистративно-территориальное деление и населенные пункты
Алаботинского сельского поселения Русско-Полянского муниципального района Омской области

Административно-территориальное деление: от Руси до современной России icon2. Административно-территориальное деление, депутатский корпус
Всего площадь 11450,39 га ( в т ч.: оз. Сасык- сиваш – 7790,5 га; озера Богайлы, Айджи-Байчи, Донузлав – 3428,89 га, оз. Кизыл-Яр...

Административно-территориальное деление: от Руси до современной России iconАдминистративно-территориальное устройство кубани
Историю административно-территориального устройства Кубани целесообразно начинать с момента присоединения к России Крымского ханства...

Административно-территориальное деление: от Руси до современной России iconАдминистративно- территориальное деление
Для всех кто родился на Шаранской земле, и вместе с колыбельной песней матери впитал в себя ее мелодию, она – земля наша – как-то...

Административно-территориальное деление: от Руси до современной России iconОбщая библиография
Рсфср. Административно-территориальное деление на 1 апреля 1940 года. М.: Ведомости Верховного Совета рсфср, 1940

Административно-территориальное деление: от Руси до современной России icon§ 37. Подходы к районированию территории России. Административно-территориальное устройство
Подходы к районированию территории России. Административно-территориальное устройство

Административно-территориальное деление: от Руси до современной России iconАдминистративно-территориальное деление
Новоийская, Наманганская, Самаркандская, Сурхандарьинская, Сырдарьинская, Ташкентская, Ферганская, Хорезмская), 162 района (тумана),...

Административно-территориальное деление: от Руси до современной России iconЗакон Тамбовской области от 21 июня 1996 г. N 72-З
Административно-территориальное устройство это территориальная организация государственной власти и местного самоуправления в области,...

Разместите кнопку на своём сайте:
kk.convdocs.org



База данных защищена авторским правом ©kk.convdocs.org 2012
обратиться к администрации
kk.convdocs.org
Главная страница